為人民還是為政黨:H.R.1法案能否改變美國選舉?

作者:Kiki 發布時間:2021-04-01 來源:復旦中美友好互信合作計劃+收藏本文



2020大選的紛擾剛塵埃落定不久,沉寂一年有余的美國選舉改革又起波瀾。民主黨試圖通過《為人民法案》提高選舉登記率,解決“選民壓制”問題;共和黨則反對導致“選舉欺詐”的郵寄選票和提前投票常態化,指責該法案試圖將州選舉權聯邦化,有悖立國憲法精神。在極化的兩黨政治生態下,目前尚未留出足夠的合議和妥協空間,使美國選舉改革有效兼顧選舉平等和選舉安全。


一、最低化門檻和最大化登記率:

H.R.1投票權法案的主要內容

3月3日,美國眾議院以220:210的票數正式通過了《為人民法案》(For the People Act of 2021,簡稱H.R.1),使得這份民主黨選舉改革清單上的“一號文件”再次作為黨內優先事項走上立法快車道。


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國會官網上的H.R.I法案。

來源:美國國會官網


長達近800頁的《為人民法案》涉及了改革選舉的諸多條款,但核心內容可大致概括為四個部分:第一,擴大公民選舉權,推動投票便利化。例如,H.R.1法案提出建立新的選民自動登記制度,要求各州為選民提供網上在線登記服務,擴大郵寄投票和提前投票的范圍并放寬相關投票期限,為16-17歲的青少年預先進行選民登記,恢復服刑完畢的重罪犯的選舉權等。


第二,改革競選經費募集制度。該法案提出設立公共資金,構建聯邦層面的“多倍數配套資金資助體系”,以提高小額捐款在政治競選中的競爭力和影響力;通過《披露法案》(DISCLOSE Act)要求超級政治行動委員會等組織公開捐贈人;規定Facebook和Twitter等社交媒體披露其平臺上政治廣告的資金來源等,以提高競選資金募集的透明度。


第三,建立獨立的國會選區重劃委員會,以緩解選舉中為黨派利益而不公劃分選區的“杰利蠑螈”亂象。此外,改組聯邦選舉委員會,將該委員會人數由6人減至5人,兩黨各占兩人,剩下一名為無黨派人士,借此打破該組織長久以來由黨派之爭引發的政治僵局。


最后,加強選舉倫理道德審查。要求總統和副總統候選人公開近十年的納稅申報表;通過《外國代理人登記法》(Foreign Agents Registration Act, FARA)等法案,賦予政府道德辦公室更大的監督權,打擊非法空殼公司,防止外國資金干涉選舉。


二、解決選民壓制問題:

民主黨提出H.R.1法案的背后考量

《為人民法案》自提出之日起便飽受爭議,主要源自其觸及兩黨最核心的政治利益——選票。選舉權的廣泛性和公平性本應是兩黨共同追求的政治信仰,但現實的利益考慮和極化的政黨政治很難為審慎、合議、妥協和共識留出余地,迫使兩黨都基于各自的選舉目的,在支持或反對H.R.1法案的路上相互攻訐,背道而馳。3月24日,參議院規則和行政委員會主持了《為人民法案》的首場公開聽證會,兩黨的分歧有增無減。Politico評論稱,H.R.1已經迅速從“民主改革清單上的優先事項”變為了國會兩黨的“頭號斗爭標靶”。


根據民主黨人的觀點,當下美國選舉制度最大的問題是“選民壓制”(Voter Suppression)。具體而言包括以下幾個方面:首先,過于繁瑣冗雜的選舉程序導致長期的低登記率和低投票率。自由派研究機構、紐約大學法學院布倫南司法中心(Brennan Center for Justice)的研究顯示,美國是發達國家中投票率最低的國家之一,近四分之一的合格選民沒有進行登記。2016年,美國選民登記率為70%,遠低于西方其他民主國家(英國和瑞典同期的登記率分別為91%和96%)。因此,《為人民法案》中諸多推行“選民登記現代化(Voter Registration Modernization)”的措施是必要且迫切的,諸如建立自動登記制度、推廣網上投票和郵寄選票、放寬提前投票期限等本質上都是為了提高投票率。民主黨認為2020年大選就是一個很好的例子,疫情使得郵寄選票、提前投票等在許多州被大規模允許,根據皮尤研究中心(Pew Research Center)的數據顯示,這使得2020年的總統選舉投票率比2016年高出約7個百分點。


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美國未登記公民人數和不準確的登記信息的相關數據。

來源:Pew Research Center


其次,過高的選舉權門檻造成少數族裔在選舉中的聲音被壓制。美國通往普選制的道路漫長而曲折,對以黑人為主的少數族裔的選舉壓制有深厚的歷史淵源,現在對登記少數族裔選民設置的重重障礙可追溯至內戰結束,當時不甘失敗的南方種族主義者推動制定了大量種族歧視的州法,包括要求黑人必須支付“人頭稅”、通過“掃盲測試”、滿足最低居住年限和“祖父條款(grandfather clause)”等,這些形形色色的法律規定使得黑人選舉權在很長一段時間內形同虛設。直到1965年,美國國會通過《選舉權法》(Voting Rights Act of 1965),廢除選民登記中的掃盲測試、人頭稅及其他一些限制,同時強化了聯邦政府對州政府的監管,包括派遣聯邦政府官員監督州的選舉、授權聯邦政府官員在地方政府官員不作為的情況下直接登記選民等,才使得黑人選民登記率從二戰前夕的3%激增至62%。


盡管如此,美國至今仍然存在諸多選民壓制的措施,使得部分選民(尤其是少數族裔)實際上不能或難以行使選舉權。例如,2014年美國國會政府審計署(Government Accountability Office)應國會要求對各州選民身份法(Voter ID Law)與投票率之間的關系做過一次專項研究,結果顯示選民身份法使得堪薩斯州和田納西州的投票率分別下降了3%和2.7%,而黑人投票率的下降幅度比白人和拉美裔分別高出3.7%和1.5%。此外,在全美范圍內,每13個黑人選民當中就有一個因為犯過重罪而喪失投票權,是其他族裔的四倍。在此背景下,民主黨認為,《為人民法案》中取消帶有照片的選民身份證明要求、恢復刑滿重罪犯的選舉權等條款均有助于解決上述問題,改善少數族裔在選舉中的不公待遇。


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2016年非裔美國重罪犯被剝奪選舉權概率的地理分布,

肯塔基州位居首位。

來源:The Sentencing Project


最后,在競選經費方面,普通民眾囿于經濟劣勢,在通過政治捐款表達政治訴求過程中的聲音被經濟優渥的既得利益群體掩蓋。競選成本的日益膨脹導致經濟條件一般的普通民眾很難和慷慨進行大額捐助的富人、工會和大企業相抗衡,而近年來大額捐助者組成的政治外圍團體通過527組織和超級政治行動委員會等形式,將巨額政治捐款以獨立性政治開支、議題廣告或選民動員等名義投入選舉,進一步加劇了這種不對等。


為解決這個問題,選舉公共資助制度應運而生,旨在用國家財政撥付一筆公共基金來資助符合條件的候選人,以減輕候選人籌集競選經費的負擔,增加小額政治捐款在政治經費市場上的競爭力。此次《為人民法案》中的一個重要內容就是在聯邦層面設立一個競選公共基金,為符合條件的候選人按照6:1的比例提供多倍數配套資金資助,即如果候選人同意不接受超過1000美元的捐款等規則,那么這項公共基金將為200美元以下的捐款提供六倍的資金支持。這項設想實際源自1988年紐約市議會通過的《自愿公共融資法》(The Voluntary Public Financing Program),當時設立的匹配金額是175美元,匹配比例是6:1。美國民主法學者斯賓塞·歐弗頓(Spencer Overton)就大力贊揚這種鼓勵小額政治捐款的做法,認為通過采用配比型公共資助來增加小額政治捐款某種程度上是對選舉的公平化規制,能夠讓提供競選經費的權力不過分集中在少數大金主手里,從而抑制權錢交易和腐敗滋生。


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參議院多數黨領袖查克·舒默在發布會上針對《為人民法案》發言。

來源:EAST AUTO NEWS



三、阻止選舉欺詐:

共和黨針對H.R.1法案的反擊

龐大的H.R.1法案反映了民主黨人的諸多政治野心,列舉了解決上述關切的“理想路徑”,但是其政治動機是否真如其所言那么純粹——至少在共和黨看來,絕非如此。在眾議院針對《為人民法案》的投票表決中,209位出席的共和黨議員都投了反對票。


根據共和黨人的觀點,2020年大選反映出來美國選舉制度的最大問題絕非民主黨人宣稱的選舉壓制,而是選舉欺詐(election fraud)——包括非公民投票、冒充他人投票和一人多次投票等。就在參議院民主黨人為通過《為人民法案》而宣傳造勢的同時,美國各地的州立法機構提出了一系列由共和黨支持的選民限制提案(Restrictive Voting Laws)。據布倫南司法中心分析,自今年2月19日起,議員們已經在43個州提出了旨在限制投票權范圍、提高投票門檻的253項法案。愛荷華州的共和黨人希望將提前投票時間縮短9天;喬治亞州則試圖限制周日的投票數量,因為該州的黑人通常會在星期天禮拜后前往投票點。


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H.R.1法案在眾議院表決票數的黨派分布。

來源:Clerk of the U.S. House of Representatives


具體而言,共和黨人對于民主黨人試圖一意孤行通過H.R.1法案的指控包括三個方面:首先,這項法案會進一步加劇選舉舞弊,威脅之后每一場大選的選舉誠信,削弱公眾對于選舉結果公正性的信心。美國保守派智庫傳統基金會專門建立了一個選舉欺詐案數據庫(The Heritage Foundation’s Election Fraud Database),搜集美國從20世紀80年代至今因涉嫌選民欺詐而被起訴定罪的案件,統計總數達1317宗。


其次,前副總統彭斯為代表的大量共和黨人士抨擊《為人民法案》完全是民主黨的“奪權行為”,將稀釋合格選民的選票,繼而使得民主黨“不公正地贏得日后的每一場選舉”。根據前文分析不難發現,H.R.1法案旨在擴大選舉權的范圍幾乎完美匹配民主黨的選民結構特點。目前按照選民人數,民主黨籍選民超過共和黨籍,因此投票率越高結果可能將越偏向民主黨;而民主黨在少數族裔(尤其是黑人)、重罪犯、小額捐款者中也一直擁有相對較高的支持率,后者是其力圖通過擴大投票權從而擴大選舉優勢的“關鍵群體”;從2020年大選來看,諸多學者也都認為,因疫情而推廣的郵寄選票和提前投票是拜登戰勝特朗普的重要因素。


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選民投票頻率的人口統計學數據。

來源:Five Thirty Eight


但是,根據《經濟學人》的分析,因選民身份(主要是非白人選民)而被勸阻參與投票的“潛在選民”是否會顯著改變選舉結果,目前尚無定論。相反,《為人民法案》中更有可能影響選舉結果的一項條款是將選區重劃權賦予一個獨立委員會。重劃選區主要涉及聯邦眾議院和各州議會成員。美國每10年進行一次人口普查,然后根據普查結果在各州之間重新分配聯邦眾議院席位。目前重劃選區由各州議會負責,而共和黨在30個州的立法機構占主導,相比之下民主黨只控制著18個州。因此民主黨才急于在今年人口普查數據公布前改變重劃選區的現有體制,建立新的獨立委員會掌管選區重劃權。


共和黨認為,在民主黨主導白宮和參眾兩院的情況下,這個獨立委員會最終也無法逃脫受民主黨控制的命運。例如,保守派媒體布萊巴特新聞網(Breitbart News)匯總了H.R.1法案中37項嚴重偏向民主黨利益的規定,其中包括成立“保護美國民主制度國家委員會”(National Commission to Protect United States Democratic Institutions),并由該委員會在18個月后提出改進選舉的建議。委員會將由10名成員組成,其中只有4人由少數黨選出,從而使民主黨占主導地位。


四、前景:交鋒激烈,

《為人民法案》恐難在參院通過

有關《為人民法案》的辯論反映了在后特朗普時代,民主共和兩黨對于如何贏得選舉的更廣泛思考。兩方分別以“保障選舉權利”和“維護選舉誠信”為旗號,基于選舉目的展開交鋒。然而目前來看,除非民主黨將《為人民法案》內容進行重大修訂或拆解為數個小規模法案,否則其“一攬子計劃”恐難以在參議院通過。


一方面,在現實層面,參議院的阻撓議事規則(Filibuster)為民主黨通過法案設下幾乎不可逾越的障礙。根據參議院現行的程序性阻撓議事規則,少數黨可以通過“冗長辯論”等形式無限期阻止議案通過,除非多數黨能獲得絕對多數票(60票)來終結討論(invoke cloture)進入最終投票環節。目前參議院民主共和兩黨各占50票,哈里斯作為副總統擁有關鍵一票,但是民主黨幾乎不可能從共和黨手中獲得10票來終結阻撓議事、進入最終表決。


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2020年大選中,一位選民進行提前投票。

來源:Brennan Center for Justice


因此各界認為,要使得《為人民法案》能最終通過,民主黨人只有三個可能的解決方案。


第一,借助預算協調程序通過法案。預算協調程序(budget reconciliation)源于1974年的《國會預算法案》(Congressional Budget Act),它允許以簡單多數來通過涉及國家預算的修改法案。3月6日,參院民主黨人就不顧共和黨的強力阻撓,利用預算協調通過了1.9萬億元的《新冠疫情紓困法案》(American Rescue Plan Act of 2021)。但民主黨在《為人民法案》上故技重施的可能性較低,因為該法案并不直接涉及聯邦開支和稅收問題,很難被劃入符合“伯德原則”的預算法案范疇。此外,民主黨人只能啟用預算協調程序兩次,《為人民法案》的起草者約翰·薩班斯(John Sarbanes)指出,如果再次強行啟動預算協調程序通過S.1法案(H.R.1法案在參議院的對應版本),將使民主黨在之后的移民改革法等問題上喪失主動權。


第二,廢除或修改阻撓議事規則。在共和黨人數次威脅會利用阻撓議事規則,全力阻止《為人民法案》在參院通過后,部分民主黨參議員表示不惜動用“核選項”(nuclear option)廢除或修訂該規則,使得法案只需簡單多數即可通過。但是廢除阻撓議事是一個政治問題,在黨內黨外都充滿爭議。來自保守州的民主黨參議員不希望在過于激進的問題上被迫投票,阻撓議事的規定某種程度上為他們提供了“保護”,使得一項法案在進入最終投票前必須至少獲得一些跨黨派的支持。來自西弗吉尼亞州的民主黨參議員喬·曼欽(Joe Manchin)就堅決反對廢除阻撓議事,他敦促民主黨同僚采取兩黨合作的方式,而不是試圖按黨派路線投票、強行通過大規模改革法案。因此,若無法獲得關鍵性的第50票,民主黨廢除阻撓議事的愿望恐難以實現。


第三,重新修訂《為人民法案》或將其拆解為數個小規模法案。目前來看,這是民主黨的最優選擇。一部分溫和的民主黨人和自由派學者主張,一個更具體、更有針對性的提案將有助于贏得跨黨派支持,進而使得該法案在兩黨勢均力敵的參院更可能通過。加州大學爾灣分校法學教授理查德·哈森(Richard L. Hasen)認為,民主黨人若堅持要達成一個完美的法案,最終只會阻止一個好的法案的頒布。他建議國會可以優先恢復《投票權法案》中的一項關鍵條款——“事前批準”(preclearance provision)。該條款要求有投票歧視歷史的州在修改投票規則之前,必須獲得聯邦批準。2013年,最高法院在謝爾比縣訴霍爾德一案(Shelby County v. Holder)中否決了1965年法案的“事前批準”條款,導致共和黨控制的各州隨后通過一系列限制性法律、縮窄投票權范圍,最高法院此舉也被民主黨抨擊為“摘掉了民權運動皇冠上的一顆明珠”。


在溫和改良派看來,借鑒《為人民法案》和《約翰·劉易斯投票權法案》(John R. Lewis Voting Rights Act)中的部分內容,重新擬定一個更具針對性、范圍更窄的改革法案,或許是眼下民主黨權衡取舍后必須做出的現實選擇。畢竟在明年的中期選舉中,共和黨擁有“敗者優勢”,卷土重來的保守派屆時勢必會抹殺任何選舉改革法案通過的可能。


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另一方面,在法律層面,即使《為人民法案》在國會通過,也很有可能在未來面臨諸多的法律挑戰。該法案的核心爭議點之一就是有將州級選舉權聯邦化的嫌疑,這有悖于美國的立國憲法精神。根據美國法律學者張軍律師的觀點,美國是聯邦制國家,立國先輩的憲法明文規定了選舉由各州議會決定,因此聯邦最高法院在決定是否介入選舉相關案件時也十分謹慎。2020年大選結束后,最高法院就曾兩次拒絕介入賓州和德州的選舉舞弊案。更復雜的問題在于,當法律規定的權利相互沖突時,法院應如何裁決。換言之,即聯邦和各州的選舉法規是否違背憲法第一、第十五及第十四修正案所保障的言論及結社自由、法律平等保護條款。美國通過憲法第一修正案確立了公民的言論自由權,憲法第十五條修正案明確了公民不得因種族、膚色或以前是奴隸而被限制選舉權,憲法第十九修正案賦予了女性選舉權,憲法第二十四修正案規定了公民的選舉權不受稅收限制,由此基本明確和保障了公民的選舉自由和選舉平等。但是,如果《為人民法案》中的若干條款被認為侵犯了民眾的言論自由,則意味著這一法案要經受極為嚴格的審查。


以《為人民法案》中最受爭議的競選經費改革為例。H.R.1法案中的一個重要內容就是要求超級政治行動委員會(super PAC)等組織公開捐贈人,以提高競選資金募集的透明度。但在1976年“巴克利訴瓦里奧案” (Buckley v. Valeo)中,聯邦最高法院推翻了限制競選開支的條款。最高法院認為,候選人在競選中自己投入金錢是言論自由,選民捐錢給自己支持的候選人競選也是言論自由。對私人捐款的限制意味著國家以上帝視角判斷公民參與政治過程動機是否合法,而這與“有限政府”、“言論自由”的憲法承諾相悖。


再如,《為人民法案》提出設立一個支持小額捐款的公共競選基金。根據政治平等派的觀點,政治活動過程的一個特殊之處在于其產生的決策會對社會全體、自然也包括國家意志形成過程中的少數派產生強制力。而公民若不能平等參與國家意志的形成過程,國家將會失去不斷改革自身、向前發展的可能。因此,由國家財政提供支持的公共競選資金能拉平不同候選人、不同社會階層因經濟能力差異而引發的參政能力差距,以保障公民的平等選舉權。而支持言論自由尤其是政治言論自由的人士則持相反觀點:他們認為,因選民在經濟上的優渥就剝奪其發言權,與因為選民的雄辯口才就限制其參與政治討論一樣,存在不當歧視的嫌疑。


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23日,自由派媒體《華盛頓郵報》就H.R.1法案刊文,

稱“現在不是在民主改革問題上妥協的時候”。

來源:The Washington Post


總而言之,如何兼顧選舉平等和選舉安全是《為人民法案》掀起波瀾的表層原因,民主政治運作與個人自由權利之間如何均衡發展才是其左右互搏的深層悖論。社會本不存在先天且良好的政治秩序,這些良好的秩序都是需要一套符合實際情況、并且運轉得當的制度所保障的。


可惜的是,《為人民法案》背后所反映的美國選舉制度的長久弊端,未能引發更深層次的嚴肅討論,而設立之初旨在鼓勵審慎美德的參議院也未能觸發更多的反思、合議和妥協,特朗普敗選后一直堅持宣揚“選票被竊取”的說法更是在脆弱的選舉體系中進一步播下了不信任的種子。


正如學者王希在《“美國實驗”與“美國危機”——特朗普現象背后的總統選舉制度》一文中指出的,“雙寡頭壟斷選舉制”造成了選舉政治的僵化和政黨的工具化,當兩黨制徹底演變為一種為贏得選舉而存在的體制和進程,當政治競爭變成了一種系統性的工具理性實踐時,民主政治應有的道德和思想內涵便會蕩然無存。而在這樣對勝利的渴望和偏執日益走向極端化的技術政治中,政治妥協的空間只會越來越小,甚至完全喪失。




參考文獻

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